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巴塞罗那国际事务中心丨经济学视角下的能源领域再公有化

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【编者按】
本文第一作者克里斯托弗伯格(Christoph Burger)是位于德国柏林的欧洲管理技术学院(ESMT)高级讲师,其研究领域涉及能源、创新、区块链。第二作者为欧洲管理技术学院项目主任。
本文主要基于德国电力行业的实践,回顾了上世纪八九十年代以来,公共基础设施领域以自由化/私有化、解除监管和实施再公有化为主要内容的改革举措的后果,并就能源领域实施再公有化改革的目标和动机给出了经济学解释。
本文原题“Economic Perspectives on Recommunalization in the Energy Sector”,2019年3月发布于巴塞罗那国际事务中心的在线出版物《Notes Internacionals》第215期。
巴塞罗那国际事务中心(Barcelona Centre for International Affairs,西班牙语首字母所写为CIDOB)是一家西班牙智库,1973年成立,总部设于加泰罗尼亚自治区首府和最大城市巴塞罗那,致力于国际事务的研究和分析。据美国宾夕法尼亚大学“智库与公民社会项目”(TTCSP)2019年1月发布的《全球智库报告2018》(2018 Global Go To Think Tank Index Report),巴塞罗那国际事务中心在“全球顶级智库(美国和非美国)”分类排名中列第37位。
以下是对原文主要内容的摘译,具体技术细节请参考原文。文中观点只代表作者个人,请读者明察。

巴塞罗那国际事务中心丨经济学视角下的能源领域再公有化

能源领域的再公有化是更广泛的消费者赋权运动的一部分。在德国,54%的居民租房住。租客可参加“租户电力”计划,这项计划目前向大约一万个居住单位供应太阳能电力。图为德国首都柏林,实施该计划的一处居住单位楼顶的太阳能电池板。NATURSTROM AG 图
上世纪八九十年代,公共基础设施服务的公有化和解除监管成为公共政策的主导范式。当时,这被认为是能够提高效率、实现消费者选择和促成提升业务竞争力的文化改变的恰当措施。在工业化国家中,政府受芝加哥经济学派影响,对公有制和垄断提出质疑。在发展中国家,国际货币基金组织和世界银行通常将紧缩政策、公营企业的私有化以及金融自由化作为这些国家获得贷款的附加条件。
这些政策处方通常被称为“华盛顿共识”(Washington Consensus),因为国际货币基金组织、世界银行、美国政府以及彼得森国际经济研究所(PIIE)之类智库都位于华盛顿。该共识包括两个与本文的分析相关的要素。首先,私有化是指所有权从国家(或任何公共实体,例如城市、地区政府等)手上转移到私营企业或私人财团或公司手上。其次,自由化或“解除监管”是指将竞争机制引入到原先由政府完全控制的行业。“解除监管”这一专业术语可能造成误解,因为自由化的市场往往还是会受到国家权力机关的监管干预。
实际上,私有化的发生不一定伴随着自由化,例如,当国有企业被外国投资者收购后还继续获益于(受监管的)垄断地位。类似地是,在公有制企业中也能创建一个自由化的市场,例如,印度电力批发市场引入竞争以提高效率,降低成本。然而,在大多数情况下,私有化和自由化是一对孪生兄弟。
随着欧盟等地区将新自由主义宏观经济政策作为单一跨国市场以及国家立法的基础,并成立监管机构来掌管市场设计和竞争政策,这一类宏观经济政策似乎在1990年代席卷全球。
华盛顿共识的影响和遗产
回顾过去,在基础设施政策方面,向市场原则和私有化的迈进并未使得相关监管体系架构完全趋同于自由化,反而可以观察到不同的模式。
观察1:基础设施服务在公有制与私有制、自由化与监管之间摇摆。
在关键基础设施行业,资产的私有化方式存在差异。一方面,例如在通讯和航空这样的领域,私有化和随之引入的自由市场原则终结了国家垄断,也将旗舰航空公司推入国内外的竞争之中,这在消费者选择和价格方面产生了一些积极的效果。廉价航空公司、私人移动电话运营商以及网络通话(VoIP)领域的新公司引发了航空和电信产业的重新洗牌,并促使德国电信(Deutsche Telekom)、西班牙电信(Telefónica)或英国电信(British Telecom)等老牌国有企业更具创新力,更加以顾客为本并且追求精益求精。
另一方面,供水在大多数市场和管辖区依然属于公有制,或者私有化的结果是负面的,结果很多地方的市政当局回复了对供水的全面控制。
其他类型的基础设施服务,如邮政、铁路交通、废物管理或者城市公共交通,在所有制结构和政策框架方面展现出了多种多样的监管设计。在许多管辖区,这些基础设施服务的某些部分都已经自由化或者私有化,例如邮政服务中的包裹和特快专递,这些服务与传统的信件服务共存,信件服务往往由肩负全面服务责任的国有老牌邮政公司提供。在许多行业,价值链被分为竞争性和监管性两部分,尤其是在涉及自然垄断的行业。比如,英国的铁路网于1996年作为“英国铁道公司”(Railtrack)被卖给了私人投资者;2001年进行了国有化改造,更名为“英国铁道网公司”(Network Rail)。该公司未来可能实行混合所有制,由一些私营特许企业与该公司合作建立的正式合营企业组成,这样运营者最终可为铁路公司承担更多的责任。
在供电行业,我们也能观察到类似的多样化的所有制模式以及监管体系。在大部分国家,对电信或者航空业的监管都呈趋向一致的态势,相比之下,全球范围内还没有出现标准的电力市场设计。这是观察2所要探讨的问题。
观察2:电力行业监管模式持续多样化。
电力行业的监管徘徊在能源政策的三角框架之间,即:可持续性、效率/可负担性,以及供应安全。
私有化和自由化或许可以增进可负担性和效率,但是在一个竞争激烈的市场环境中,更昂贵的无碳排放发电技术的发展可能跟不上节能减排的宏伟目标。根据国际能源署2016年的数据,全球67%的电力生产仍然依靠化石燃料,在这样一个系统中,气候变化和全球变暖的后果要求强化监管政策趋向于无碳排放的发电技术。如果该系统迅速向分布式供电迈进,用风能和太阳能等间歇性可再生能源发电,电网的稳定性可能会受损。作为关键性的基础设施服务,稳定的供电是工业化的经济体和全社会正常运转的基本前提。
此外,德国联邦政府估算,到21世纪中叶,能源过渡的成本将会累积到5550亿欧元,约为年度国内生产总值的一半,所有这些都得由德国民众和电力消费者买单。
电力行业的监管不得不在这一系列复杂要求中摸索,并在能源政策三角框架的维度之间寻找平衡。
许多国家和地区选择了走自由化的道路,包括在发电和零售方面引入竞争,设立一个提供交易并由推广可再生能源、加强供应安全的监管工具作为补充的批发市场。欧盟的内部内能源市场有5亿消费者受益于零售选择。美国提供了更为多样化的监管格局,一些州和地区,尤其是东北部和得克萨斯州,遵循的是自由市场原则,而其他一些州依然凭借垂直整合的公用能源企业,寻求更为传统的监管模式,不提供零售选择。
澳大利亚、新西兰、拉美一些国家,以及最近的新加坡和日本,也建立了自由化的电力市场。其他一些国家引入了电力批发市场,如南非(1995年)、印度(2003年)、俄罗斯联邦(2011年)、土耳其(2013年)。然而,包括中国,以及南亚、东南亚和非洲的大部分地区在内,全球还有很大一部分人口并没有受到自由市场政策的影响。
私有化和自由化之后,政府和监管机构面对这样的挑战:如何设置恰当的激励结构,激发私营企业不只专注于股东价值,同时考虑社会目标。在一些走自由化道路的国家和地区,我们可以观察到对自由市场政策的强烈抵制,这类似于发生在供水行业以及比如英国铁路运输网的再国有化,我们在观察1中描述过这两个方面的案例。多米尼加共和国是逆世界银行私有化教旨而行的第一批国家之一。2003年,该国政府对两家原先被西班牙能源企业费诺沙联合公司(Union Fenosa)收购的配电公司实施了再国有化。
2005年发表的一项研究表明,在一些发展中国家,水和能源的私有化普遍不受欢迎,且在政治上遭到强烈反对。当地的民间团体成功实施了高效的政治动员,它们的反对基于私有化和公平之间可以觉察到的冲突,并围绕国家和社区在这些行业所扮演的角色而展开。
在许多工业化国家,对私有化的强烈抵制促成了配电网络的再公有化。2005年到2016年间,德国新成立了139家城市公用能源企业,最多一年是在2012年,共有28家企业成立。德国的许多再公有化得以启动,是因为政府与私人运营商签署的电网特许经营合同到期了。《法兰克福汇报》报道说,自2010年至2015年,大约有一半的地方电网特许经营合同到期。2007年至2015年间,234个城市从先前的私人运营商那里收回了电和天然气的特许经营。
基础设施资产回归公有制是更为广泛的消费者赋权运动的一部分,我们可以观察到它贯穿能源价值链的各个环节。
观察3:再公有化是更广泛的消费者赋权运动的一部分。
德国再公有化最著名的两个案例发生在汉堡和柏林,在那里,瑞典能源企业大瀑布公司(Vattenfall)丧失了其经营合同。
总计60万柏林人(占选民人数的83%)在2013年举办的一场公投中支持再公有化。在与柏林电力供应网的所有者发生漫长的法律纠纷后,柏林众议院在2019年3月初宣布,国有企业“柏林能源”(Berlin Energie)将获得电网的经营许可,并负责柏林下一个二十年的电网运营。该电网是从瑞典公司大瀑布接手,后者在过去的二十年通过其子公司“柏林电网”(Stromnetz Berlin)经营配电网络。类似的再公有化2014年发生在汉堡,当时,汉堡市政府以6.1亿欧元从大瀑布公司那里买下了地方电网。
再公有化是更广泛的消费者赋权运动的一部分。在德国,约160万个家庭积极加入光伏板微发电计划。该计划为这些家庭配备了6.1万个电池组和大约400兆瓦时的存储容量。
数据显示,德国的850家能源协会拥有大约18万会员,2015年,每一位会员的财务参与(financial participation)费用平均约为3650欧元。2011年,能源协会的创立达到最高峰,新设能源协会167家;与此同时,名为“租户电力”(Mieterstrom)的城市运动依旧处在上升势头。在德国,54%的居民租房住。即使租客没有权限在私人屋顶上安装太阳能电池板,他们也可参加“租户电力”计划,这项计划通常与市政当局的电力企业合作,现有设施向大约一万个居住单位供应太阳能电力。
在农村地区,生物能源村主要利用以当地生物质为燃料发电的热电联产工厂,辅以光伏和太阳能热电池板,谋求实现能源自治。截至2019年3月,德国有147个社区登记成为生物能源村。通过为电动汽车设立公共充电站,或者将路灯替换成LED灯,村民可以决定地方的能源转型路线。(生物质,指通过光合作用形成的各种有机体,包括所有动植物和微生物。热电联产,是一种利用热机或发电站同时产生电力的发电技术。——编注)
因而,从房屋所有者在其屋顶上安装光伏电池板、个人从财务方面参与能源协会、城市多户型住宅的租客参与“租户电力”计划、农村居民成立生物能源村,到社区主管部门收回配电网,能源领域的赋权运动牵涉广泛。
再公有化可能加速能源领域向分布式发电方向转型,并对地方的价值创造产生积极作用。正如德国城市经济学者马丁罗森菲尔德(Martin T.W. Rosenfeld)评论的那样:“有了城市能源企业的支持,向分布式发电的过渡将更容易实现,这也将为地方创造更多就业机会。当然,只要发电在城市之外完成,更多的地方就业机会就将与分布式发电有关。”
经济学视角下的能源领域再公有化
再公有化涉及多方利益相关者,它们有不同的目标和动机,特别是公众和市政当局的政治决策者。
柏林工业大学(Technical University Berlin)能源系统系的研究者采访了超过2000名参加2013年11月公投的选民,调查他们的投票决定以及他们对柏林市一家电力企业的期望。该调查的目标是为了更好地了解选民对由地方民间社团组成的独立组织“柏林能源论坛”(Berliner Energietisch)以及柏林参议院的目标的态度。
公投法案支持者提到的三大最重要目标是:降低电价(平均支持率为71.4%),对低收入家庭采用社会费率(71.9%),以消费者顾问委员会的方式直接参与(72.9%)。在选民结构上,个人收入越低,越倾向于支持柏林能源论坛提出的建议:月纯收入低于1000欧元的受调查者中,有93.0%的人支持再公有化,而在月纯收入高于5000欧元的受调查者中,这一支持率是70.7%。
这一调查显示,柏林选民更关注电价以及决策过程的影响,而较少关注环境目标。
根据一项对市政决策者所做的调查显示,市政当局有着趋于一致的目标。当被问及在能源供应方面实施再公有化的原因时,80.6%的受访者表示,他们的目标是加强控制并且保持城市的影响力,73.4%的受访者将创收的目标与再公有化联系在一起。从长远角度来讲,53.8%的市政当局意图通过再公有化增加城市的收益,并用能源领域的收益支持亏损的领域。降低能源价格及生态目标相对次要,占比分别为37.9%和33.9%。
对私有化的主要批评集中在公众和私人机构偏好的不一致,尤其是私营机构偏重利润,而公众在乎的是接受服务的机会和服务质量。但若将上文中提到的市政决策者在调查中所表露出的偏好考虑在内,这样的论述同样也适用于公有制。
英国牛津大学经济学家约翰威克斯(John Vickers)与其合作者在他们影响深远的论文《经济学视角下的私有化》(Economic Perspectives on Privatization)中表示:“任何形式的所有制都必然有缺陷。市场失灵会导致私人企业的利润目标与福利目标之间发生背离。政府失灵会导致国有企业的政治/科层目标与福利目标之间发生背离。监管失灵会导致企业经理人的目标和他们的委托人的目标之间发生背离,无论委托人是私人所有者还是政治上级。”作者最后总结道:“所有权变更对福利的影响将取决于这些缺陷的相对大小。大体而言,私有化可以被看作是一种减少政府失灵影响的手段,尽管会有增加市场失灵以及改变监管安排的风险。”
再公有化可能减少市场失灵,但用威克斯的术语来讲,同时可能增加“政府失灵”。但美国康奈尔大学学者米尔德里德沃纳(Mildred E. Warner)在2017年发表的一篇论文中评论称;“这一逆私有化的过程并不是要退回到过去那种直接公共垄断供应的模式,而是象征着一种新的稳妥立场的出现,这种立场组合运用市场、民主和计划手段,以达成可能既高效效又能实现更多社会最优的决策。”
市级层面电子政务的出现可能强化政治决策者的责任,提升行政过程的透明度。伴随能源转型,包括个人、社区、城市街区、公民社会组织、能源协会和非政府组织在内的多层利益相关者已成为分布式发电和可再生能源系统的支持者。未来,这些利益相关者对政客和城市公用能源企业经理人的控制可能会比以往数十年更加严格。
(本文由何亮摘译)


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